R$ 25 bilhões e a pulverização das relações no Congresso

R$ 42 milhões. Se você fosse um deputado ou senador e tivesse esse recurso assegurado para o seu reduto eleitoral, você seguiria a orientação de algum líder partidário? Seguiria a ferro e fogo alguma determinação do governo de plantão que te incomodasse?

Pois então, esse é o valor que cada um dos 594 congressistas tem previsto no Orçamento para as emendas individuais deste ano. Isso dá um total de R$ 25 bilhões.

Detalhe: desde 2015, no governo Dilma, a impositividade das emendas está prevista na Constituição. Ou seja, o Executivo não tem para onde correr, precisa empenhar e executar os recursos, seja do parlamentar da base ou da oposição.

Para você entender melhor o impacto dessa regra na rotina da política, trago um trecho do livro “Presidencialismo de Coalizão em Movimento”, uma coletânea de textos organizada por Giovana Perlin e Manoel Leonardo Santos, que diz:

“Essa nova regra, estabelecida por emenda constitucional, tirou do governo a capacidade de manejar discricionariamente parte relevante do orçamento, nivelando por baixo a execução e tirando capacidade gerencial e política dessa ferramenta. Além disso, o líder partidário, como negociador importante da liberação de emendas, perdeu capacidade de disciplinar sua bancada. Em resumo: a ferramenta perde muito de suas duas utilidades – tanto governabilidade quanto execução de políticas públicas no nível local.”

Emendas dos sonhos

Trazendo mais ingredientes para adicionar na abertura desse artigo, lembro que em 2019, no governo Bolsonaro, os parlamentares insatisfeitos com a burocracia e a demora na liberação dos recursos criaram as transferências especiais. Elas também são conhecidas como Emendas Pix.

Nesta modalidade, os autores das emendas e os beneficiados – em geral os municípios – não precisam indicar para qual política pública será utilizado o recurso. Ou seja, parte dos R$ 25 bilhões previstos no orçamento de 2024 pode ir para pequenas obras e para a compra de equipamentos das prefeituras sem precisar de um projeto prévio que justifique tal iniciativa.

“As transferências especiais caracterizam-se como doações patrimoniais de recursos da União diretamente para os cofres do ente beneficiário (Estado ou município). Não existe: instrumento de pactuação, identificação do problema público a ser resolvido, população-alvo, plano de trabalho nem cronograma de entrega do bem ou serviço à sociedade”, destaca Estudo Técnico 06/2023 elaborado pela Consultoria de Orçamento da Câmara dos Deputados.

É ou não é o melhor dos mundos para um congressista da atualidade?

Efeito em cadeia

Como a turma do Congresso é ligeira quando se trata de recursos orçamentários, não demorou para que o volume destinado para as transferências especiais desse um salto. Em matéria divulgada no Estadão no último dia 8 de dezembro, o jornalista Daniel Weterman retrata a evolução delas. Em 2024, deputados e senadores indicaram um total de R$ 8,1 bilhões para esse fim. “Para o próximo ano, 467 deputados e 70 senadores, ou seja, 90% do Congresso, optaram pela Emenda Pix para mandar recursos da União a seus redutos eleitorais”, diz trecho da reportagem.

Se você está lendo esse artigo é porque deve gostar minimamente do tema política. Então, acredito que já deve ter percebido que está cada vez mais comum ouvir sobre a independência do Congresso frente ao Executivo. Destaco que boa parte dessa autonomia tem como base as tais medidas impositivas no Orçamento.

Mas o ponto que gostaria de chamar a atenção é que estamos entrando numa nova concepção da política. A tal independência não está concentrada apenas na figura institucional do Congresso, no empoderamento do presidente de cada uma das Casas. Como pano de fundo, estamos vendo aflorar um movimento parlamentar em que cada um dos eleitos tem o poder de executar cifras milionárias independentemente das questões partidárias, ideológicas ou governamentais.

Para o bem ou para o mal, isso é “libertador” para o parlamentar. Por outro lado, estamos diante de uma pulverização das relações congressuais, o que torna o quadro extremamente desafiador para o presidente da República. “Trata-se de uma tendência de consolidação da força dos parlamentares dentro do quadro partidário a partir do fortalecimento de grupos políticos regionais”, considera o consultor político e diretor-executivo da Action Consultoria, João Henrique Hummel.

Por que isso importa?

Temos pela frente, nestas próximas semanas, um novo capítulo, ou melhor, uma nova guerra entre Executivo e Legislativo no que se refere às trincheiras do Orçamento. Para amarrar ainda mais as mãos do governo, o Congresso aprovou na Lei de Diretrizes Orçamentárias um calendário de execução das emendas. E na Lei Orçamentária Anual, turbinou as emendas de comissões, com recursos que no passado irrigavam o “Orçamento Secreto”.

Logicamente, Lula tentou travar as novas investidas e vetou ambas as iniciativas. A questão é que vai haver reação do Congresso. Melhor, ela já está em curso.

Essa agenda promete travar as negociações e votações de várias propostas de interesse do governo neste semestre. Entre elas a já intrincada Medida Provisória (MP) da Reoneração e a regulamentação da reforma tributária. Dentro desse ambiente, a única forma de manter a governabilidade será o presidente Lula compartilhar ainda mais poder, com o Executivo cedendo mais espaço no Orçamento.

Essa é uma espiral que não tem volta.